赵治纲：在岳阳市“三资”运作改革座谈会上的发言（20220810）

在岳阳市“三资”运作改革座谈会上的发言

赵治纲

刚才，听了岳阳市“三资”办做的《国有资源资产资本运作改革情况汇报》，总体来看，岳阳市的“三资”运作改革有特色、有创新、有亮点，取得了一定的实效，尤其是方向准确、目标明确、思路清晰、行动有力和工作扎实。受普华书记的委托和市财政局的邀请，这次来岳阳专题调研“三资”运作改革情况，重点就岳阳的文旅资源、水资源和资产盘活利用进行了实地调研。很高兴今天下午又有这么个机会与大家一起交流和探讨“三资”运作改革工作。跟各位先简要介绍下我们单位，财科院是财政部直属事业单位，同时还是国家高端智库建设试点单位，其主要职能是服务党中央决策和部中心工作，单位共有12个研究中心，我本人所在的财务与会计研究中心就是其中之一。我本人长期研究公司价值和宏观财务，对国资国企熟悉，曾参与了国务院国资委相关政策的研究和文件起草，近年来则对地方政府债务和资源价值转化等问题进行了重点研究。下面就“三资”的概念逻辑与改革逻辑，谈谈我个人的一些思考和看法，供大家参考。

一、全面厘清“三资”概念，是做好运作改革的关键前提

事实上， “三资”目前还没有一个统一和权威的说法。“三资”这个概念最早出现在《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》中，指的是农村集体经济中的资金、资产、资源，简称“三资”。有些地方搞的“三资”是对国有资产、资源、资金进行的专项清查和处置工作。而岳阳讲的“三资”则是特指“资源、资产和资本”，是从“运作改革”的层面，加以全面和系统推进，着力实现“财政增收、资产增值、资本裂变”。

显然，“资源”、“资产”和“资本”概念上有着明显的差异，也存在一定的逻辑关联，不能混同混用。从会计专业角度来说，政府资产有专门的定义，强调的是由政府单位控制的预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。可见，政府资产是一种“经济资源”，是一种有经济价值的“资源”，当然并不是政府所有的资源，都能形成“政府资产”。政府资产是要确认、计量和披露的，是要入账的，在资产负债表中要进行披露。但是，受限于当前政府会计准则存在的不足，一些政府拥有或控制的非常有价值的资源并没有作为资产进行确认和计量，并没有入账，比如政府拥有的数据资源、生态资源、独特的文化资源等，就没有在资产负债表中体现，而这部分资源的价值，特别是资源变资产的空间相当巨大。

具体而言，资源和资产是什么关系呢？如果权属很清晰且有经济价值，资产也是资源，资源也是资产。但是，对于那些目前权属不清晰的资源，难以评估计量、难以交易变现的资源，要变成“资产”，这里面就有很多运作方案和运作空间。当然，这里面会有很多制度障碍，也需要进行政策突破，甚至要在现有央省政策上进行大改革和大突破。“三资”运作改革就是要倒逼制度改革，需要我们进行探索和实践，比如，书记总书记的“生态文明思想”和”“两山”理念，都是指导我们进行制度改革和创新的理论依据，是我们实现资源变资产的关键突破口，更是“三资”运作改革的重点内容。

如果岳阳在资源变资产，在资产盘活利用方面真正做出改革创新，在资产变资本和资本裂变上做出特色做出实效，那岳阳的“三资”运作改革确实可以称得上“岳阳模式”。如果仅仅做某一个方面，仅仅停留在资金端或资产端，那恐怕还不能叫模式。目前做的资金清理整合工作，一直是财政部高度重视和加以推进的，资金的闲置利用、资金账户的清理，这只是落实上面的要求，但奠定了三资工作的基础。因此，我觉得要打造三资运作改革的“岳阳模式”，要有总体谋划，要系统推进，要找到切入口，特别是要高标准和大力度推进。但是，从当前工作开展情况来看，资产清查摸底等工作比较扎实，台账正在加快建立，应该说“三资”的基础工作已经迈出了第一步，但离做出特色亮点，真正形成模式，可能还存在一定的差距。下一步，还要借助外力，借助外部专家资源，全面加强三资方面的理论和政策研究，加强对政府资源的全面梳理和价值实现路径研究。

二、精准把握“三资”实质，决定了运作改革的方向与成败

“三资”运作改革是一个战略性、全局性和复杂性的系统工程，事关高质量发展，更事关经济发展的全局，其背后实质是制度变革和模式创新，是要素组合和资源配置。“三资”运作改革既是稳增长，又是防风险；既是优存量，又是做增量；既是解决眼前困难，又是利在长期。可见，做好“三资”运作改革工作，需要统一认识，需要树立全局观，需要推进制度改革，需要突破部门思维，需要稳步推进、同步推进和精准推进。

（一）“三资”运作改革是助推高质量发展的突破口

高质量发展的核心要求是“质量变革、效率变革和动力变革”，本质就是要提高要素的产出效率和寻找增长的新动能。从“三资”运作改革与高质量发展的逻辑和联系来看，“三资”就是要从资源变资产和资产变资本上做大文章，探索政府资源的价值变现路径，做增量和找新动能，这就是高质量发展的关键突破口。目前来看，岳阳的“三资”运作改革推进思路是可行的，遵循先易后难，遵循以点带面，遵循将资金清理和资产盘活利用作为关键切口，这样做，能够立马见效，增强信心。同时，这也是“三资”运作改革绕不开的一项基础工作。但是，下一步的工作重心应该放在“资源变资产”上，在资源变资产上试点并进行突破，岳阳有哪些核心资源要全面梳理和统计出来，即使可能没有准确的金额，也要能统计出它的实物量，如有多少数据资源、文化资源、生态资源、矿产资源、森林面积、湖泊面积……把所有有形的、无形的资源，全部梳理出来，然后再针对性进行研究和进行制度突破，借助省里的支持和外部专家的力量。比如生态产品的评估和交易机制，可以先研究并做方案，但要获得省里的认可和支持；比如文旅资源，各个地方都在搞，但更多的是要把现有的场景升级，把现有的文旅资源进行整合，把各种要素进行组合和发酵，形成新的文旅项目和网红打卡点，这样就会火起来；比如水资源，总书记提出了保护一江碧水的要求，怎么在落实总书记指示的前提下，来做好岳阳水资源这篇大文章，水资源和其他资源如何进行组合？如何进行特许经营？如何创新新的水上水下消费场景？等等，这些都是在真正助推岳阳经济的高质量发展。

（二）“三资”运作改革是全面深化改革的突破口

“三资”运作改革的背后实际是要进一步全面深化改革，是要向改革要效益、向改革要增量。大家知道，现在做增量太难，尤其在当前宏观经济面临新的下行压力下，地方财政矛盾日益尖锐的现实挑战下，唯有深化改革，唯有通过“三资”运作改革，才能增加财政收入和实现财政可持续，才能实现稳增长和防风险。目前，我国各项改革实际上已经到了深水区，作为政府，既要稳经济，又要防风险，既要、又要甚至还要，那靠什么呢？我认为，就得靠“三资”的运作和改革，来实现这些多重目标。因为“三资”真的搞好了，搞成功了，既增加了财力，又实现了发展模式的转变，推动经济实现高质量化、生态化、低碳化，把我们政府的资源优势，真正变成了经济优势和发展优势。这两天来岳阳看了以后，感觉岳阳的区位优势、文旅资源优势、生态资源优势、水资源优势就十分明显，这实际上就是三资运作改革的落脚点。实际上，“三资”运作改革的背后，不是简单的就“三资”某个点抓改革，而是整个政府理念的转变、政府治理模式的创新，需要政府各个部门提高认识和增强推进改革的勇气。

（三）“三资”运作改革是化债防风险的突破口

当前，全球主要经济体都进入到了“政府债务推动经济”的增长模式，以政府债务扩张来应对疫情带来的各种挑战，全球政府债务规模剧增。然而，政府债务规模的进一步扩张，对经济增长的贡献在日益弱化，扩张债务带来的总体风险实际在攀升，即使政府债务规模不变，在经济大幅下行和房地产低迷情况下，地方政府的债务风险也在变相攀升。昨天我在市财政局也做了《客观看待政府债务风险，重新认识平台公司功能定位》的报告，提出了化债的一些新思路和新举措。应该说，目前地方政府化解隐性债务越来越难，能化的、容易化的，都想尽了各种招，难化解的、要靠自身财力来化债的，确实已经越来越难。由此可见，地方政府化债的突破口在哪？靠什么？我认为，关键突破口在尽快推进“三资”运作改革，加快推动资源变资产、资产变资本，形成新的财源，切实提高政府偿债能力。可以说，如果“三资”运作改革真的全面落实了，真的系统推进了，化债应该就会取得明显成效。把政府资源做好、用好；把政府闲置资产盘活好；把政府资本运作好，真的能为化债带来较大空间，否则，地方政府化债真的没什么可行空间了。