关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见

中共中央办公厅
国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》

2019-04-14 18:45 来源： 新华社
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新华社北京4月14日电
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革
的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》全文如下。

自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。改革
开放以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用和有效
保护方面发挥了积极作用，但也存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明
晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开
发利用粗放、生态退化严重。为加快健全自然资源资产产权制度，进一步推动生态文明
建设，现提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九
大和十九届二中、三中全会精神，全面落实生态文明思想，认真贯彻党中央、国
务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局
，以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登
记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加强监督管理，注重改革
创新，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系
，为完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国提供基础支撑。

（二）基本原则

——坚持保护优先、集约利用。正确处理资源保护与开发利用的关系，既要发挥自然资
源资产产权制度在严格保护资源、提升生态功能中的基础作用，又要发挥在优化资源配
置、提高资源开发利用效率、促进高质量发展中的关键作用。

——坚持市场配置、政府监管。以扩权赋能、激发活力为重心，健全自然资源资产产权
制度，探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式，发挥市场配置资源的决定性
作用，努力提升自然资源要素市场化配置水平；加强政府监督管理，促进自然资源权利
人合理利用资源。

——坚持物权法定、平等保护。依法明确全民所有自然资源资产所有权的权利行使主体
，健全自然资源资产产权体系和权能，完善自然资源资产产权法律体系，平等保护各类
自然资源资产产权主体合法权益，更好发挥产权制度在生态文明建设中的激励约束作用
。

——坚持依法改革、试点先行。坚持重大改革于法有据，既要发挥改革顶层设计的指导
作用，又要鼓励支持地方因地制宜、大胆探索，为制度创新提供鲜活经验。

（三）总体目标。到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效
的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为完
善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现
代化建设新格局提供有力支撑。

二、主要任务

（四）健全自然资源资产产权体系。适应自然资源多种属性以及国民经济和社会发展
需求，与国土空间规划和用途管制相衔接，推动自然资源资产所有权与使用权分离，加
快构建分类科学的自然资源资产产权体系，着力解决权利交叉、缺位等问题。处理好自
然资源资产所有权与使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现
形式。落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押。探
索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。加快推进建设用地地上、地表和地下分
别设立使用权，促进空间合理开发利用。探索研究油气探采合一权利制度，加强探矿权
、采矿权授予与相关规划的衔接。依据不同矿种、不同勘查阶段地质工作规律，合理延
长探矿权有效期及延续、保留期限。根据矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及
延续期限。依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权
衔接机制。探索海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、